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为促进产业创新加快发展新质生产力提供法律保障
时间:2024-05-07 15:24  作者:娄宇   来源:《工人日报》(2024年05月06日 07版)   点击:

习近平总书记在中央经济工作会议上指出,深化供给侧结构性改革,核心是以科技创新推动产业创新,特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能,发展新质生产力。在今年的政府工作报告中,“大力推进现代化产业体系建设,加快发展新质生产力”位列各项工作任务之首,地位凸显。

政府工作报告将新质生产力的发展路径归纳为“推动产业链供应链优化升级”“积极培育新兴产业和未来产业”“深入推进数字经济创新发展”三个方面。其中,“推动产业链供应链优化升级”提出实施制造业技术改造升级工程,培育壮大先进制造业集群,促进中小企业专精特新发展,弘扬工匠精神等部署;“积极培育新兴产业和未来产业”提出鼓励发展创业投资、股权投资、优化产业投资基金功能等要求;“深入推进数字经济创新发展”提出支持平台企业在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手,以广泛深刻的数字变革,赋能经济发展、丰富人民生活、提升社会治理现代化水平。

生产力是人类社会发展的根本动力,劳动力是生产力诸要素中起决定性作用的要素。发挥好劳动者在生产活动中贡献的体力、智力和生产技能的作用,是落实政府工作报告中部署和要求的重要渠道,因此,要为劳动者投入资本参与生产经营活动创造有利条件。在此意义上,发展新质生产力的关键一环是最大限度激发劳动者的积极性和创造性,消除劳动者在产业创新中的后顾之忧,保障劳动者合法权益,并在此基础上平衡劳动关系双方的利益。劳动法是“人法”属性强烈的法律部门,其通过保护作为法律主体中弱势一方的劳动者的合法权益,使构建和谐劳动关系的立法目的得以实现。因此,劳动法的价值理念与发展新质生产力的关键要素在本质上是相互促进的,应当通过发挥劳动法的规制功能,助推新质生产力的快速发展。

结合前述政府工作报告中指出的三项内容,笔者认为,可以在保障劳动力市场健康运行、劳动者股权激励、新就业形态劳动者权益保障三个层面完善我国劳动法律法规体系,服务于发展新质生产力。

首先,在保障劳动力市场健康运行层面,应大力构建与制造业技术改造升级以及弘扬工匠精神相配套的法律法规体系。作为我国新型工业化体系建设重要推动力的新质生产力,主要应用领域是实体经济,尤其是制造业的转型和升级。在社会主义市场经济体制下,国家应协调产业发展需要和就业市场需求之间的关系,运用法治思维培育就业服务主体并创造良好的就业市场服务环境。在劳动者的微观视角下,更强调平等就业和自主择业,而在国家的宏观视野中,除了通过实施积极就业政策扩大就业之外,还应将促进经济发展与扩大就业相协调,将打造一支与产业发展相匹配,即与现代科技和社会生产力发展相适应,熟练掌握新质生产力资料,能够承担打通技术突破和发明创造“最后一公里”重要任务的产业工人队伍,作为劳动力市场促进立法的基本原则。

具体而言,应当以发展新质生产力为目标,依据就业促进法颁布一系列法规政策,建立起覆盖政府就业政策、产业工人职业教育、技能培养、就业服务和管理全流程的制度体系。在各个流程中,出台符合制造业技术改造升级、先进制造业集群培育壮大、中小企业专精特新发展部署的促进措施。例如,将统筹协调产业政策与就业政策作为重要职责,通过鼓励投资、税收减免、安排专项就业资金增加新质生产力相关行业的就业岗位;鼓励职业院校、职业技能培训机构与相关行业企业加强联系,培养掌握相关技能的产业工人;在政府和社会提供的公共就业服务中,以新质生产力行业企业的职业指导、介绍为重点导向,对提供相关服务的人力资源服务机构给予补贴等。

其次,在劳动者股权激励层面,应积极完善鼓励劳动者参与企业投资以及股权争议处理方面的法律法规体系。新质生产力发展领域主要集中在新兴产业和未来产业,政府工作报告中重点提到了智能网联新能源汽车、前沿新兴氢能、新材料、创新药、生物制造、商业航天、低空经济、量子技术、生命科学等产业。这些产业在劳动力和资本结合方面具有共同的特点,即企业发展更加依赖高素质、高技能劳动者,这些劳动者在劳动力市场上可替代性低,但若流动性较高,则不利于企业长期可持续发展。另外,由于发展前景良好,较之传统第二产业企业,更容易受到金融市场和资本市场的青睐。一方面,高技能劳动者倾向于以知识或知识产权、技术诀窍作为资本股份投入企业的生产经营,另一方面,企业也希望通过给予核心员工股东权益,让其与企业形成利益共同体,激发其积极性,实现企业长期稳定发展的目标。

然而,我国现行劳动法律没有区分持有企业股份的核心劳动者和普通劳动者,在股权争议领域统一适用劳动法,司法实践中已经出现了统一适用带来的不利于企业长远发展的弊端,理论界也提出了区分股权争议中的劳动争议和民商事争议的主张,但现行法律和司法政策尚没有具体解决方案。2023年底,最高法发布《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释 (二)(征求意见稿)》,其中第一条拟将单位基于劳动关系以股权激励方式为劳动者发放劳动报酬,劳动者请求用人单位给付股权激励标的或者赔偿股权激励损失发生的纠纷确定为劳动争议,行使股权发生的纠纷作为普通民商事争议,对实践难题作出回应。未来还应进一步划定给付股权激励标的与行使股权的界限,实现劳动法对劳动者工资报酬发放的保障以及在企业资本运作方面内部利益的平衡,为股权争议频发的新兴产业和未来产业的企业生产经营保驾护航。

另外,在新就业形态劳动者权益保障层面,应探索完善发挥平台经济就业促进功能以及相关劳动者权益保障方面的法律措施。平台经济的迅速发展,在劳动就业领域带来了新型劳动关系和规模日益庞大的新就业形态劳动者。如何认定新型劳动关系的法律性质并保障新就业形态劳动者合法权益在根本上影响平台经济发挥“就业蓄水池”和“稳定城市消费服务”的功能。

在发挥平台的就业促进功能方面,应将平台就业纳入就业促进法律政策框架,通过颁发政府规章和司法政策的方式扩大就业促进法中就业服务和管理措施的范围,同时要求平台企业以合理方式为新就业形态劳动者提供职业技能培训和继续教育培训,增强其就业创业能力。

在新就业形态劳动者权益保障方面,《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》特别提到了“不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理”;2023年4月,人社部、最高法联合发布第三批劳动人事争议典型案例,提出了不完全符合确立劳动关系的情形及相应劳动者的基本权益,为开展新就业形态劳动者权益保障制度指明了方向。未来应进一步明确新就业形态劳动者的法律身份认定标准,并通过立法赋予相关就业人员与法律身份相符合的劳动权益。

(作者为中国政法大学民商经济法学院教授,全总工会理论和劳动关系智库专家)


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